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房屋所有权转移登记之行政法效力及审查标准

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  一、从一个案例谈起
  2007 年4 月,张某与李某共同出资购买一套商品房,与卖方陈某签订了商品房买卖合同,但未办理所有权转移登记。2007 年5 月张某采取伪造的方式,将买卖合同中的签章由“甲方张某、李某,乙方陈某”涂改为“甲方张某,乙方陈某”,到房产管理部门办理了房屋所有权转移登记。李某得知此事后,以张某侵犯其财产权为由进行民事诉讼,举证期限内提交了真实的买卖合同和所有权人错误登记为张某的《房屋所有权证》。但法院认为,民事审判无权审查房产管理部门的登记行为,房屋所有权证书对法院具有拘束力,根据《房屋所有权证》的记载,张某是该房屋的所有权人,其并没有侵犯李某的财产权,于是判决驳回诉讼请求,并建议李某进行行政诉讼。之后,李某又以房产管理部门没有尽到审查义务造成错误登记为由再次提起行政诉讼,行政审判认为房产管理部门进行房屋所有权登记只需形式审查,并没有真实性审查的义务,遂判决驳回诉讼请求。
  李某的合法权益在行政诉讼和民事诉讼中都没有得到保护,给我们留下了诸多思考:房屋所有权转移登记的审查标准应否限定为形式审查?该登记在民事诉讼中对法院是否有拘束力?这些问题的实质可归结为房屋所有权转移登记的性质、行政法上的效力及其审查标准问题。
  二、房屋所有权转移登记的性质分析
  房屋所有权转移登记,即申请人申请登记机关就房屋所有权的转移依据法定程序记载于不动产登记薄的行为。文中所探讨的“转移”不包括根据如下原因形成的所有权变动:法院、仲裁委员会的法律文书;政府的征收决定;继承或受遗赠。
  探讨房屋所有权转移登记的行政法效力及其审查标准问题,必须首先研究该行为的性质。行为性质影响着审查标准的建构,并决定了登记在民事诉讼中的效力。
  1. 理论渊源———公权与私权的调整与保留登记制度无论在起源时还是在现在,大都集中在私权领域,但它同时也兼具公法性质。具体到房屋所有权转移登记,转移登记的原因关系,如买卖、赠与等,是当事人意思自治的领域,而在此基础上,行政机关的登记行为亦是完成物权转移的必要条件。这一“调整”与“保留”的过程,于私法上提高了物权变动的公示公信力、确保交易安全,于公法上维护了公共利益、保障了社会稳定。
  2. 房屋所有权转移登记之行政确认性质由于登记在制度起源上跨越了公法与私法两个领域,所以对其性质的界定众说纷纭,大体有私法行为说和公法行为说两种。在公法行为说中,又分为准行政行为说、行政许可说、行政确认说、独立行为说、法律属性多元说。
  笔者认为,我国房屋所有权转移登记是行政机关行使国家公权力对私权进行某种程度的确认以提供公信力保障的行为,登记机关与申请方的法律地位并不是平等的民事法律关系,故不同意私法行为说。至于行政许可,其目的是利用法律将一定范围的自由领域控制起来,以限制为基础,再由行政机关进行一般禁止的解除,相对人此时方能进行某种行为,典型的许可性质登记为国有土地使用权出让登记;而房屋所有权转移登记目的在于确保相对人登记后会受到法律的特殊保护———获得房产的所有权并产生对世的效力,所以该行为不应属于行政许可。
  从世界范围来看,房屋所有权转移登记存在三种登记模式,不同的登记模式决定了登记的不同性质。
  三种登记模式分别为:登记对抗主义、登记要件主义及地券交付主义。若以登记是否作为物权变动的要件为标准,登记模式可简单归类为登记对抗主义与登记要件主义。
  笔者认为,登记对抗主义之房屋所有权转移登记为准行政行为性质;而登记要件主义之房屋所有权转移登记为行政确认性质。理由如下:
  准行政行为是指行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接发生法律效果的行为。这种间接效果的发生或者源自于法律规定,或者依赖于新事实的出现。准行政行为不同于行政行为,后者要发生法律上的效果,即对相对人的权利义务产生影响。登记对抗主义之房屋所有权转移登记,不以登记作为物权变动的要件,当事人之间的合意即足以使物权发生变动,行政登记只是对已经形成的权利义务加以某种形式的认可,增强其确定性,产生对世的证明力,而不发生创设权利的法律效果。若登记后出现与第三人交易争议的新事实,行政机关的登记始发生行政法上之确权效力,影响当事人与第三人的权利义务。所以该行为性质为准行政行为。
  行政确认作为行政行为的一种,是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为,目的是对相对人的权利义务进行确认或否定。
  行政确认与准行政行为最大的区别在于其会直接影响相对人权利义务的得失变更。登记要件主义之房屋所有权转移登记,以登记作为物权变动的实质要件,行政机关通过对当事人法律关系进行甄别,决定是否给予登记,登记后房屋所有权始发生变动,故该行为将影响申请人物权的取得———对权利产生实质法律影响,此为行政确认行为。
  我国的房屋所有权转移登记介于登记要件主义模式与地券交付主义模式之间———登记是房屋所有权转移的生效要件,且实行不动产的登记发证制度。
  若以登记是否作为物权变动的要件为标准,该登记属于登记要件主义,故根据以上分析,该行为的性质为行政确认。同时,《物权法》第9 条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”即说明登记行为对当事人实体权利的决定性影响。而《城市房屋权属登记管理办法》第3 条规定:“本办法所称房屋权属登记,是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记,并依法确认房屋产权归属关系的行为。”更加直接地从实证法层面印证了房屋所有权转移登记的行政确认性质。
  三、房屋所有权转移登记的审查标准
  关于登记行为的审查标准,无外乎实质审查主义与形式审查主义两种。《物权法》虽规定登记机构要对房屋所有权转移登记进行审查,但对审查标准却未做出规定。
  房屋所有权转移登记的审查标准决定了行政权在多大程度上干涉私权利,体现了公权和私权的博弈与平衡。笔者认为既然登记包含了公权力与私权利的双重因素,就不应简单将其设定为形式审查或实质审查,而应将两者相结合,根据审查对象的不同,形成多元审查标准。其中房屋所有权转移登记的性质即是考虑确立这种审查标准的因素之一。
  多元审查标准,是指在房屋所有权转移登记过程中,行政机关针对所需的不同材料,将适用不同程度的审查标准。对于房屋所有权转移登记所需的材料,《物权法》并没有明确列举,各地在该法出台之前便针对所欲转移房屋的性质及转移原因等规定了各异的登记所需之资料。本文仅以存量房屋买卖登记为例来研究多元审查标准之建构。
  考察北京市和上海市办理存量房买卖登记的材料要求,可将所需的材料简单归结为以下几项:1. 房屋所有权转移登记申请;2. 申请人的身份证明;3. 原房屋所有权证;4. 房屋买卖合同;5. 契税凭证;6. 房屋平面图。
  根据多元审查标准应考虑之因素,笔者认为以下材料需进行实质审查:1. 房屋所有权转移登记申请;2. 申请人的身份证明;3. 原房屋所有权证;4. 房屋买卖合同中当事人签章及日期的真伪;5. 契税凭证;6.
  房屋平面图。以上材料并不涉及当事人的意思自治;行政机关也有能力进行实质审查:原房屋所有权证和房屋平面图本身就应该在房产登记部门存有备案;而其他材料的审查也可通过行政机关间的信息共享得以实现。
  对于房屋买卖合同的内容,因为属于当事人之间意思自治的领域,行政机关没有权力也没有能力进行实质审查,故采取形式审查较为适宜。但是作为房屋所有权转移登记的基础原因关系,合同的真实、合法对于该登记的合法有效具有决定性影响,一旦合同存有重大瑕疵,后续的登记行为实则失去了意义。既然这些材料如此重要,却又不能动用行政权进行审查,故因此应设置私权监督机制———建立预登记与异议制度(并非《物权法》中的预告登记和异议登记)。登记机关对房屋所有权转移登记申请、申请人身份证明、原房屋所有权证、房屋买卖合同中当事人签章及日期的真伪、契税凭证、房屋平面图进行实质审查,并对房屋买卖合同内容进行形式审查后,核准登记所欲转移的房屋,但该登记只具有预登记效力,买受人可以占有、使用房屋,却不能再次转移其所有权。预登记期限为15 天,在此期限内,任何第三人可以针对合同内容对预登记提出异议,并向法院提起民事诉讼,此时预登记自动失效,申请人需等待有关合同内容纠纷解决完毕而另行到登记机关申请再一次登记。若预登记期内无人提出异议,或者提出异议后没有在此15 天内提起民事诉讼,预登记自动转为正式登记,申请人取得完整的房屋所有权。如此,由私权利监督、法院审查登记基础关系的真实性、合法性,在法理上解决了意思自治与公共利益的冲突,并在实务中有效保证了转移登记的稳定性。诚然,这样一道程序的设立会或多或少地影响登记效率,使房屋流转有15 天的等待期。
  但是为了转移登记的公正、所有权交易的稳定,必要的效率牺牲是无可厚非的。
  多元审查标准不仅适用于存量房的买卖登记,也适用于其它房屋所有权转移登记。登记中,需实质审查的材料大体类似;但由于不同转移登记之基础原因关系不尽相同,形式审查所涉及的材料便有所不同,如商品房出售合同、房屋交换中的交换合同等,这些都因属于当事人意思自治领域而排除行政机关的实质审查,从而适用预登记与异议制度。值得说明的是,在赠与房屋所有权转移登记中,北京市和上海市都规定了赠与合同须经公证,此时在预登记与异议程序中,第三人的异议并不能对抗公证效力,故经公证的赠与合同只需登记机关形式审查;而未规定赠与合同须经公证的,出于保护交易安全与登记稳定的目的,仍有必要适用预登记与异议制度。
  由此,本文便回答了前文案例中所提出的第一个问题:行政机关对于房屋所有权转移登记的审查不应限于形式审查;按照笔者观点,对于该登记,应该根据不同的材料适用不同的审查标准。
  四、房屋所有权转移登记的效力———构成要件效力本文所探讨之房屋所有权转移登记效力,非从民法角度谈其公信力、推定力等,而是关注其行政法上的效力。回应前文所述案例之问题,行政机关的房屋所有权转移登记究竟在民事审判中对法院有无拘束力?亦即该登记是否具有行政法上的构成要件效力。
  所谓构成要件效力是指其他机关有义务将行政机关的行政处分当作一个既定的构成要件,或者说一个既成的事实,予以承认、接受,并充作其自身管辖事务之决定的基础。“其他机关”既包括行政机关也包括法院,法院需要将行政行为作为判决的基础构成要件事实而给予尊重。
  笔者认为,房屋所有权转移登记亦具有构成要件效力,理由如下:1. 行为性质。房屋所有权转移登记属于行政确认,作为行政行为的一种,理应具有行政行为的全部效力。既然行政行为在民事诉讼程序中对法院具有构成要件效力,那么房屋所有权转移登记也应具有该效力,法院在进行民事案件审理时,对其只能尊重而不得审查。2. 民事审判庭的审判职权。我国法院系统实行行政案件与民事案件分庭审理制度,民事审判庭只能审理平等主体间因人身权纠纷、财产权纠纷而提起的民事诉讼。假设房屋所有权转移登记不具有构成要件效力,对于当事人提出的这一证据,民事审判庭将有权审查其真实性、合法性、关联性,这无异于行使了行政审判庭的职权。而目前司法实践中经常存在的这种民事审判庭将行政行为作为证据从而审查其合法性的情况,似有僭越行政审判权之嫌。可见,房屋所有权转移登记的性质从正面决定了该行为的构成要件效力,而民事审判庭的审判职权则从反面印证其必然具有该效力。
  在此存在一个问题值得探讨:房屋所有权转移登记中的原因关系,例如买卖合同,行政机关只进行了形式审查,该原因关系实质上体现的是当事人的意志,那么在民事诉讼中,这种意志是否足以对法院形成拘束作用,法院无权对其进行审查?笔者认为,形式审查只是一种审查方式,并不影响登记行为的性质;并且房屋所有权转移登记需作为一个整体行为加以探讨,而不应根据审查方式的不同得出各异的效力;同时,即使行政机关只对原因关系作了形式审查,但是预登记与异议制度可最大程度地保证登记的安全,登记机关根据异议与否判断是否给予登记,推定其已经接受了私权利制约后的结果,此时私主体意志形式上转变成行政机关的意志,构成做出行政行为的基础。
  综上,房屋所有权转移登记在民事审判中对法院具有构成要件效力。当事人在民事诉讼中对民事纠纷所涉及的行政登记的合法性产生质疑时,人民法院应先裁定中止民事诉讼,通过行政诉讼这一正当程序对被诉登记行为的合法性进行审查,作出裁判之后,再恢复民事诉讼,作出与行政裁判的结论相一致的民事裁判。在行政法律关系中,由于实质审查部分错误而导致登记错误,登记机关需承担自己责任;由于形式审查部分错误而导致登记错误,登记机关承担代位责任,保留对真正过错方追偿的权利。由此,我们便可回答前文案例中存在的第二个问题:在民事审判中,房屋所有权转移登记对法院具有拘束力,错误登记要等待行政诉讼加以裁判;在行政诉讼中,法院不能基于登记审查标准(即使是形式审查)而拒绝受理。

 

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